农发行的政策使命如何实现

　　农发行的政策使命如何实现

　　郭雨薇

　　2017年7月14～15日www.yinhang123.net，中央召开的全国金融工作会议强调：金融机构要遵循“回归本源、优化结构、强化监管、市场导向”的四项重要原则。在深化金融改革、推进农业供给侧结构性改革的背景下，中国农业发展银行（以下简称“农发行”）既面临着巩固粮棉油收储业务地位和探索多元化项目贷款模式等考验，也迎上了服务实体经济、强化金融监管的政策机遇。本文将从农发行业务拓展后的历史转折点入手，分析近十几年来它在摸索发展中出现的问题与矛盾，从而提出对策和建议，以期为农发行的“两轮驱动”战略找到一条既能坚定履行政策职能，又能实现自身科学健康发展的优势路径。

　　“一个轮子”变身“两个轮子”

　　1994年，农发行与国家开发银行、中国进出口银行一道闪亮登上金融舞台。成立之时，它便按照自担风险、保本经营，不与商业性金融机构竞争的原则银&行&利&率，承担着国家的政策性贷款业务。成立之后，农发行保障了粮棉油收购资金的足额、及时供应，有效解决了向农民“打白条”的问题，对农业领域积极提供政策资金，改善了农业生产条件yin—hang—123—net，并在水利建设、农业产业化、扶贫开发等领域也发挥了积极作用。

　　1998年，国务院将农业开发、扶贫等贷款以及粮棉企业加工和附营业务从农发行划转给农业银行，只留下粮棉油储备收购等业务，使农发行专门负责收购资金封闭运营管理。这一时期，农发行按照国家提出的“敞开收购、顺价销售、封闭运行”的要求，致力于粮食收购资金的供应和管理，完善了管理体系和制度，严格控制贷款发放、库存监管和收贷收息三个重要环节，并积极总结经验，在2000年左右控制住了喧嚣一时的“挤占挪用”现象。此阶段收购资金的流失量少，保护了农业生产的稳定和农民种植粮食的积极性，中国人民银行的宏观调控能力得到增强，有效缓解了通货膨胀。

　　2004年之后，粮食收购市场和收购价格逐渐放开，粮食的政策性和市场性收购并存，粮食信贷可以择优选择客户，农发行开始顺应市场机制，加强风险控制，保证信贷资金的安全。根据中央政策的要求，农发行积极拓展业务领域，先后实施了“一体两翼”“两轮驱动”战略，形成了以支持粮棉油收储、加工、流通为重点的全产业链信贷业务，以及以支持水利和新农村为重点的农业农村基础设施建设中长期信贷业务，基本恢复并拓展了建行时的业务功能。

　　2014年9月，国务院通过了农发行改革实施总体方案，要求农发行以政策性业务为主体，对政策性和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。2017年，农业发展银行以服务农业供给侧结构性改革为主线，坚持全力服务国家粮食安全、农业现代化、国家重点战略、脱贫攻坚和城乡发展一体化的支农战略。

　　“两个轮子”中的长短腿现象

　　政策性与商业性业务边界模糊

　　2004年之后，农发行的业务范围开始扩张，政策性业务与商业性业务同时经营，政策性贷款在贷款余额中所占的比重逐年减少（见图1），此时净利润开始逐渐增加（见图2）。2010年，农发行进行了统计科目的调整，将原本放在商业性贷款中的农业基础设施、农业综合开发、农村流通体系建设和县域城镇建设的短期和中长期贷款项目调整至政策性贷款中，政策性中长期贷款额大幅增加，政策性贷款占总贷款的比例随之上升。2013年，政策性贷款被分为政策指令性和政策指导性两种。政策指令性业务是指经特定程序由国家有关部门批准yin—hang—123—net，风险补偿机制和服务对象明确的业务；政策指导性业务是指按国家政策要求所经办、服务对象可择优选择的业务。此时，商业性中长期贷款中的仓储设施、棉花企业技术设备改造和农业科技贷款项目又被调整至政策指导性贷款当中，其他项目也有调整，一系列科目调整使得政策性贷款占比达到90%以上。

　　国务院建立政策性银行的初衷是“实现政策性金融与商业性金融的分离”，对农发行的要求是“审慎调整业务范围，严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核”。但是，国家对政策性与商业性业务的划分是模糊的，两类业务在实际操作中也是相互关联、难以清晰分离的。农发行虽然对两类业务进行了分类，但没有分别考核，而对业务统计科目的频繁调整，造成了数据指标的不连续，不利于评估考核，也不利于后期分析与决策。

　　由于对政策性银行的监管缺少明确的目标和指标体系，中国人民银行以利润为考核政策性银行运营情况的核心指标。银监会成立以后，对农发行的评价也是采用与商业性金融类似的业绩评价体系，这也会导向政策性银行片面追求经济利益，选择利润较高的领域、项目，甚至会凭借其政策性的优势进入商业性金融机构的业务范围。政策性银行的经营原则应是政策性、安全性和保本微利性，与商业性银行经营具有盈利性的原则不同，因此考核与评价方式的模糊区分阅读yinhang123.net，势必影响政策性银行职能的发挥。

　　今非昔比的粮食信贷资金管理

　　1998～2004年，农发行致力于粮食收购资金封闭管理，取得了很好的成效。2004年之后，农发行粮食信贷业务向生产和加工两端逐步延伸，部分企业的资金需求超出了采购粮油的范围，只能发放商业性贷款和具有刚性需求与自担风险两种特征的准政策性贷款，粮食收购业务的内外部环境发生了较大变化，“钱随粮走、购贷销还、专款专用、库贷挂钩”的原则难以适应新形势下对多元收购主体管理的需要，资金的封闭管理缺乏创新运用，因此逐渐淡化。

　　近5年粮油收储、调销贷款余额在总贷款余额中的占比在30%～40%之间波动，截至2005年12月末，这一比例为37.26%。粮棉油收储业务关乎国家的粮食安全，也是实体经济发展的一部分，因此无论在什么时期银行信息港，都应该是业务发展的重中之重。然而，传统的粮棉油收购业务受总产量和价格限制，总量已不会大幅增加，其对经营效益指标的贡献逐渐缩小，在其他业务大量拓展而员工的数量与精力有限的情况下，有些地区对传统的业务就不再有足够的重视和支持。

　　对于产业化龙头企业的业务，由于追求贷款业务的规模和速度，放贷行对贷款项目的调查评估不够重视，过于依赖往年的调查报告和会计审计报告，没有做深入细致的现场调查，对企业财务数据的甄别能力不足，贷款企业准入把关不严，贷后管理与风险评估也不到位。2008年的金融危机对产业化龙头企业造成较大影响，此时农发行的业务重心却向基础设施建设转移，农业产业化企业抗风险能力不强，部分企业偿付贷款困难，导致不良贷款陡增（见图3）。2013年之后宏观经济下行时，本应对一些有生存能力的企业进行扶持！，农发行却对产业化企业的信贷政策逐渐收紧，农发行在2005～2008年准入产业化龙头企业5399个，2009～2012年准入285个，2013～2015年只准入了100个。加工龙头企业以生产型企业为主，要求资金供应不能中断，信贷政策的收紧造成企业的融资难度上升，虽然淘汰了不少劣质客户，但也导致了一些优质客户的流失，遗留了一些弱势企业。

　　中央的政策目标是多元的，农发行本应在保证自身机构稳定发展的前提下本文来自：银行信息港，优先保证粮食收购的稳定资金供给，然后支持基础设施建设、综合开发和扶贫等项目。由于国务院没有出台政策文件对农发行的基础业务体系进行规范、保障和约束，导致农发行的一些基层行在业务发展初期，为了迎合眼前政策盲目追求绩效，对项目准入的把关和贷后监督不够严格，业务重心调整后又忽视了前期业务的稳定性阅读yinhang123.net，不能及时甄别优质企业进行扶持银行 贷款—利 率 网，未能有效发挥“修正市场失灵”的职能。

　　任重道远的中长期项目业务发展

　　业务拓展以来，农发行快速发展中长期贷款业务阅读yinhang123.net，业务规模大幅增长，已成为农发行服务“三农”、建设农村和履行职能的重要方式推荐www.yinhang123.net，但部分行也出现了片面追求业绩、项目贷款运作模式单一、信贷资源与发展规划不匹配等现象。有些行因为基层信贷人员有限银行 贷款—利 率 网，但每年业务规模都必须有增长，因此追求贷款数额大的项目，希望一个项目能满足几年的绩效考核，从而集中了贷款风险。有些项目本可以采取对项目进行可行性研究，用项目收益还款的企业自主经营模式，却为了简单操作而选择了购买服务类项目运作模式，PPP等模式因实施程序复杂、资本难收回等原因难以被运用到实际贷款项目中。2016年农发行按照国家“精准扶贫”的政策要求，调整了信贷投向和信贷计划银行信息港，中东部没有专项扶贫任务的地区受到较大影响，部分行缺乏资金及时实施已批贷款的投放。

　　农发行目前的项目运作模式主要为依托政府购买服务的贷款模式，一些中长期项目没有预算即签订合同，属于逆程序操作。2014～2017年，国家出台了一系列有关地方政府预算、债务、融资和购买服务的法律规范，剥离了政府融资平台公司的融资职能，对政府购买的服务程序和政府担保行为进行了规范，增加了农发行的项目贷款难度和融资风险，如预算制度的“一年一批”与中长期项目不相适应，地方政府不能提供担保与某些信贷制度存在冲突，这对农发行现行的项目贷款运作产生了较大影响。

　　因中国人民银行对农发行提供的再贷款规模逐渐减少，农发行目前的主要资金来源为向市场发行债券，债券余额逐年增长，负债期限较短，而中长期贷款项目的期限可达25～30年，这样就形成了期限错配，增大了贷款风险。又由于各级行负责人的任期有限，导致有些中长期项目的风险得不到重视，使得中长期贷款项目的发展面临着严峻的考验。建设农村是一个长期的任务，应有长远的规划，规模越大的中长期项目，越是关系到农村的发展，需要更多的考察和更谨慎的决策，不同时期的负责人对项目的认可与交接也尤为重要，因此中长期项目不仅要发展规模，更要看重项目是不是优质的、可持续的。

　　走上履行政策性使命、强化自身良性发展之路

　　建立法律规范，实行差别化监管体系。农发行应抓住构建现代金融监管框架的政策机遇，争取获得政策性银行法律法规的支持和保障。中国人民银行与银监会要加强针对政策性银行的差别评估与监管，从支农职责的履行是否到位，社会效益发挥是否充分等方面设置指标，促使政策性银行功能的发挥。农发行的业务范围虽是动态调整的，但应对商业性业务与政策性业务的总量和结构进行协调，并健全内部审计体制和制度，尽早制订和执行分账管理与分类核算实施方案。

　　培育业务增长点，发挥倡导性职能。农发行应把粮食收储业务放在基础位置，总结各地经验，丰富和创新运用封闭管理运行，对基础业务设立一定的数量、质量指标加以规范，以提高业务的稳定性。同时，可加大对农业科技、高标准农田建设、农业小微企业、产业化龙头企业、农村环境治理的支持，将资金引入实体经济，创新贷款运作模式、产品和制度www.yinhang123.net，告别“路径依赖”。农发行与商业性金融机构可适度竞争，但应注重倡导性职能，当商业性金融机构对某一投资领域意愿高涨时，即可转移业务方向开启下一轮的资金诱导循环。业务重心的调整与变动www.yinhang123.net，可以设置一个缓冲期，给基层行、相关项目和企业一个适应的过程，避免形成“半拉子”工程。

　　争取财税扶持力度，强化风险管理。作为政策性银行www.yinhang123.net，农发行应得到更多的配套优惠政策，如发债成本补助、税收减免、资本金增加和不良贷款核销优惠等。国外农业政策性银行的资本充足率一般为10%～15%，资本金充足有利于建立良好的资本约束机制，因此应尽快补足农发行资本金以增强其资金实力。对于困难的项目运作模式，可争取一系列人才、信息和激励政策，建立一批专业队伍www.yinhang123.net，探索推进项目运作的实施。对项目、客户的准入严格把关和筛选，在贷后监管过程中，可以设置一定的评估制度对劣质客户及时淘汰，将资金引入优质项目中，优化资金配置www.yinhang123.net，降低风险。

　　加强人才培养，完善考核机制。农发行应促进信贷全流程标准化管理和等级管理！，明确高级管理层的职责权限，完善关键岗位和高层次人才激励政策，以存档备案制度保障信贷相关负责人的连续行为。通过开设专业培训提高信贷人员的项目评估和风险监控等能力，注重培养员工的政策认知度和责任意识，对基层人员的风险把控能力也应加强监督，制定贷款质量、风险管理与工作绩效挂钩的良性激励制度。农发行可缩小与商业性金融机构本文来自：银行信息港，同类员工的收入差距，提高员工的工作积极性，注重人才引进。

　　（作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院）