[债券新闻]公共服务融资新途径有哪些？社会效应债券是什么？

　　关键词：社会效应债券 公共服务 融资

　　近年来，我国积极推进公共服务领域的金融创新，创新型金融工具相继推出，为公共服务供给提供了必要的融资支持。根据《 十三五 推进基本公共服务均等化规划》(国发〔2017〕9号)，未来几年我国将持续推动公共服务供给方式的多元化，一方面推进政府购买公共服务，另一方面加强政府和社会资本合作。作为公共服务的创新融资途径，社会效应债券的发展符合当前的政策导向，有助于提升公共服务供给的质量和效率。2016年12月23日，我国第一单社会效应债券注册发行，为我国公共服务开启了新的融资和运作方式。

　　社会效应债券的基本概念与发展历程

　　(一)社会效应债券的基本概念

　　关于社会效应债券的概念，目前国际上有多种界定。经济合作与发展组织在《社会效应债券：发展状况与经验教训》报告中，提到了两种定义：一种来源于投资百科全书，认为社会效应债券是与公共部门或主管机关签订的合同，为特定领域的良好社会结果付款，并将节省下来的部分资金分给投资者;而另一种定义来源于布鲁金斯研究所，认为社会效应债券是一种机制，它运用私有资本进行社会服务，以项目成功才付款的方式来鼓励实现更好的结果。此外，英国社会金融组织将社会效应债券定义为一种公私合作模式，通过基于绩效的合同为有效的社会服务提供资金。

　　英国内阁办公室下属的社会效应债券中心对社会效应债券的判断标准主要有四项：一是行政当局与法律上独立的实体签订一份合约;二是当特定的社会结果实现时，行政当局才会付款;三是至少有一个法律上独立的实体作为投资人;四是投资者承担全部或部分因结果未能实现而产生的金融风险。

　　从概念上讲，社会效应债券并不是纯粹意义上的债券，公共部门的支付行为以及投资者的回报取决于社会服务的结果是否达到预定的目标，如果目标没有达成，投资者可能无法收回本金，更谈不上获得投资报酬。由此来看，对于投资者而言，社会效应债券的风险其实更高，它兼有股权投资的某些属性。

　　(二)社会效应债券的发展历程

　　社会效应债券最早起源于英国，2007年，国际组织阿育王基金会的工作人员率先提出了社会效应债券的模型，引起了英国当局的注意。当时英国首相顾问组正在探索公共财政购买服务的风险控制方式，在购买社会服务时，如果服务提供者的工作不力，项目不能达到预期效果，就会造成公共财政资金浪费，而运用社会效应债券这种模式或许可以解决这些问题。

　　2010年9月，一个名为 社会金融 的社会公益组织参与设计并发起了世界上第一个社会效应债券项目——彼得伯勒监狱项目，该债券筹集的资金用于解决短期服刑人员出狱后的再犯罪问题。该项目突出了投资者回报与项目结果的关联，如果再犯罪率在六年内下降至7.5%，投资者不仅可收回本金，还能获得投资回报。再犯罪率下降得越低，投资回报就越大。

　　社会效应债券项目在英国实施不久便受到了美国政府的关注。2011年2月，美国的社会金融组织成立。社会效应债券项目还被纳入奥巴马政府2012年财政预算。2013年1月，美国首单社会效应债券正式发行，募集资金用于降低里克斯岛16岁到18岁青少年罪犯的再入狱率。

　　2013年6月，在八国集团首脑会议社会效应投资论坛上，英国首相宣布成立 社会效应投资工作组 ，以推动社会效应投资市场的发展。2013年7月，澳大利亚的新南威尔士州开始探索社会效应债券，随后，德国、荷兰的社会效应债券也相继发行。

　　2014年，比利时和加拿大相继启动了社会效应债券项目。2015年，这种创新融资模式开始传播到世界更多国家，包括葡萄牙、印度、瑞士、匈牙利、以色列和芬兰等。2016年5月，瑞典的第一只社会效应债券正式落地。

　　2016年12月23日，我国第一单社会效应债券——山东省沂南县扶贫社会效应债券注册发行，发行人为沂南县城乡建设发展有限公司，投资人为中国农业发展银行、青岛银行、齐鲁银行、临商银行以及青岛农商银行五家银行，募集资金5亿元，主要投资于扶贫特色产业项目、扶贫就业点、扶贫光伏电站、扶贫公共服务和基础设施配套等 六个一 扶贫工程。

　　根据社会效应债券全球数据库的不完全统计，截至2017年12月31日，全球社会效应债券项目累计达到89个，直接受益人约为11.4万人，募集资金主要用于劳动力开发、住房、儿童与家庭福利、医疗健康、刑事司法、教育、环境与可持续发展、特殊群体等社会领域。

　　社会效应债券的运作模式与主要优势

　　(一)社会效应债券的运作模式

　　社会效应债券的基本运作模式是：在政府确定投资项目后，委托中间机构发行社会效应债券以募集资金，再由中间机构与服务提供者签订服务合同，并聘请评估机构对项目效果进行评估，如果项目实现预期目标，则投资者不仅能收回本金，还可获得不同程度的回报，但如果项目失败，政府可不付费。

　　首先，在社会效应债券运作体系中，政府是公共服务的实际采购方，主要负责确定具体公共服务项目、设定项目预期目标，并在项目成功的前提下付款。与传统方式不同的是，政府不是在项目之初就进行资金投入，而是阶段性结果或最终结果实现后才根据结果付款。就国外情况来看，借助社会效应债券融资的以中央政府或州政府为主，但州以下地方政府的积极性也在提高。

　　第二，中间机构在社会效应债券运作体系中负责统筹协调。中间机构受托于政府，在了解公共服务需求和预期目标的前提下，参与确定服务提供者，招募投资者，并聘请第三方评估机构在适当的阶段对项目结果予以评估，以判断预期目标的实现情况。中间机构将债券项目各方联系在一起，需要具备统筹全局的能力，同时也要协调好各方的利益与诉求。

　　第三，在社会效应债券中，投资者的投资回报与项目结果直接挂钩，因此投资风险相对较大。目前，社会效应债券仍处于发展的早期阶段，投资者主要定位在投资经验丰富且风险承受能力强的投资者，除此之外，从国外的情况来看，慈善机构的投资积极性较高，在经济效益之外，慈善机构更加看重社会福利。

　　第四，服务提供者具体负责公共服务的实施。在现实情况中，服务提供者可能是与政府相关的组织，也可能是民间组织。社会效应债券为服务提供者完成工作提供资金支持，他们需要按照政府方面提出的要求制定科学的工作方案并开展工作。

　　第五，评估机构负责对项目实施结果开展阶段性评估以及最终评估。评估结果直接关系到政府是否付款以及付款金额，所以评估结果是投资者非常关注的。一般来说，评估机构的选定需要政府和投资方的共同认可，保持客观和公正是最基本的要求，此外，评估机构还应具备专业的评估技术和评估能力。

　　第六，服务对象接受服务提供者的服务，是社会效应债券项目的主要受益方。项目实施结果与服务对象的配合程度有关，配合程度越高，越容易实现预期目标。因而，为了实现更好的效果，需要大力调动服务对象的参与积极性与配合度。