楼市长效机制：住建部租赁第一炮 中国应向德国日本学习什么？

　　《从德国、日本经验看我国住房公租制度发展的路径》

　　来源：上海市发改委微信公众号、《住宅与房地产》2016年第07期

　　一、背景：“租售并举”的住房新制度起航

　　近日，国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(以下简称《意见》)，提出到2020年，形成完善的住房租赁市场体系、公共租赁住房保障体系和租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居的目标。《意见》是落实三中全会《决定》关于“推进农业转移人口市民化”，以及“十三五”建立“租售并举”、满足新市民住房需求为主体的住房新制度的重要内容。

　　以国家规范性文件的形式，提出住房租赁市场培育和发展的顶层设计，这是第一次。而且，在此前5月4日的国务院常务会议，租赁市场首次成为重要议题，会上也提出了具体的制度构架。国家重视凸显租赁市场在未来住房制度中的重要地位，以及国家壮大租赁市场的政策导向。从国外经验看，租赁是住房供应的“双引擎”之一，一般占据40%～60%的市场份额，很多居民一辈子租房。

　　在我国，“房改”以来近20年，住房供应基本是销售的“单极化”发展。但是，随着城市化的快速推进，本应与销售市场并驾齐驱的租赁市场，乱象丛生、发展偏弱，甚至被“偏废”。突出表现在，老百姓选择居住形式时，“重售轻租”，租赁是不得已的选择。同时，权益无保障，与产权人相比，租房者在享受城市公共服务上极其不对等。另外，租赁市场基本处于无监管的“野蛮生长”。2014年，北京建委曾对青年人住房状况进行调查，3万名被调查者中，43.8%的表示租房中遇到不良中介。

　　二、租赁或将是我国未来住房的主要选择

　　租赁或将是我国未来城镇住房的主要形式。从需求看，大学毕业生、蓝领工人等新市民将成为楼市需求主体，这部分人群以“85后”“90后”为主，讲究生活品质但起薪低、不希望成为房奴。同时，城市化已进入“下半场”，即从城市化到“大城市化”，人群纷纷向就业机会多、服务业为主的大城市迁徙。面对大城市居高不下的房价，租房将是新市民的第一选择、过渡选择，或长期选择。

　　因此，未来租赁需求在边际上增长更快。目前，考虑到城中村租赁、企业和园区配套宿舍、生活服务业企业配租等，目前有3亿～4亿人靠租赁来解决住房需求，占城镇总人口的45%左右。在北京，每天约有20万人在找房子租住;深圳实际管理的2000万人口中，70%长期，选择租赁住房。

　　从供应看，城市化告别高速增长，适龄购房人群(25～44岁)增速在2010年开始掉头向下，城镇户均住房拥有已超过1套/户，楼市进入“存量时代”。中国家庭金融调查显示，近25%的城镇住房空置、11%的家庭拥2套及以上住房，产业转型也驱动存量房盘活。因此，租赁房屋供给未来会快速增长。值得注意的是，无论是推进新型城镇化，新市民扎根城市，还是实现“先租后买”“居者有其屋”，以及壮大中等收入群体规模，大力发展住房租赁的意义都不言而喻。

　　近10多年来，资本回报和资产价格涨幅超过劳动回报和收入增幅，年轻人很难支付高房价、高租金，住房的公共属性明显上升。目前，新市民起薪在3000～4000元，他们不仅将面临至少5年左右的买房过渡期，甚至支付房租都困难。据报道，北京69.2%的毕业生房租都得靠父母资助。由此，市场化的租赁，特别是目前占比超过90%的私人散租，根本无法惠及这部分人群。壮大政府公租或补贴为主的机构租赁，才是降低租金成本、稳定租赁关系的“压舱石”。

　　三、德国经验:赋予租赁住房公共属性和政府责任

　　2010年以来，住建部也曾发布若干文件提振租赁市场，但效果不明显。事实上，租赁市场“短板”难补是体制症结的产物，如租赁拉动经济不如房地产开发和销售，地方政府不重视;租赁属于轻资产服务业，交易成本高;社会信用体系不彰等。发达国家中，德国以居民偏好租房、租赁市场完善、租金管制而称著于世。目前，德国住房自有率仅43%，租赁住房占据了57%的市场份额。本文通过总结德国租赁市场管理的实践，探讨其对我国公租制度发展的借鉴。

　　1、德国租赁住房发展的四大特征

　　首先，住房供应政策导向上，租赁供应是主体。在德国，不管开发新房或经营租赁，企业要获得土地、信贷，新落成的房子须在一定期限内，让渡政府出租，或按接受补贴后的低租金出租。过了期限，才能按市场租金出租。因此，德国租赁房源充足。“二战”以来，德国共建设1000多万套社会住房，可供3000万人居住，多数为租赁住房，而德国总人口才8100万。

　　其次，租赁市场具有公共属性，机构租赁发挥“压舱石”作用。以中低收入者为主的租赁需求，公共产品属性明显。机构租赁是稳定市场、降低租金和权益保障的“压舱石”。国际上，政府公租房和地产企业、金融机构、非盈利组织等私人机构租赁(接受租金管制和政府补贴)占市场份额30%以上。2011年，德国1860万套租赁房中，政府公租房(450万套)占24%，私人机构房源(410万套)占22%;2013年，美国3200万套私人租赁房中，机构租赁占28.4%。

　　再次，近乎苛刻的租金管制。一战时期，德国就将房屋租金管制写进民法典中，并设单章规定住房租赁;1922年，德国颁布《帝国租赁法》，对建于1918年7月1日前的房屋实行租金控制，规定在“法定租金”基础上，根据通胀及维修开支，确定新建房屋租金，旧房则严格按照租赁合同调整租金;二战后，面对住房大量短缺，德国在每一个地区制定固定的房租价格表，禁止提高房屋租金;60年代后，房屋短缺局面缓解，凡缺房率3%以下城市，取消房租限制。

　　上世纪下半业，德国房地产市场整体稳定，政府也尽量发挥市场作用。对租赁市场，主要通过两方面措施来干预，即各地区制定“合理租金价格表”，披露租赁市场供求信息，引导区域租金变化;确保租赁合同缔约和执行，防止单方面违约和随意涨租。本世纪以来，西方经历新一轮楼市繁荣，租金水涨船高。德国在本世纪初颁布《租房法》，所有城市每年可更新租金表，但超过合理租金20%，就被视为房租超高而违法，并被课以巨额罚款，超过50%被视为暴利而犯法。

　　欧债危机以后，发达经济体量化宽松，楼价上涨史无前例。据地产公司Jones Lang LaSalle的报告，柏林房屋租金从2005年的5.5欧元/平方米上涨至2014的近9欧元/平方米，近两年年租金上涨9%以上。2012年12月，德国议会通过更严格的涨租限制，即各州政府控制该州主要地区房租3年内涨幅不得超过15%，房主不得将租金提高至平均水平的10%以上。近日，针对居民将房屋通过Airbnb平台投入旅游短租，减少长租供应，突破租金控制，德国发布一项新规定，从5月1日起，首都柏林的屋主不能擅自将房屋整套短租给游客，违反者将面临高达10万欧元的罚款。

　　最后，德国对其他租赁权益的保障也很细致。一是对“可居性”严格规定，建立了住房安全与健康标准的评估体系，包括面积、生活设施、生理心理需求等多个评定标准;二是中介费、房屋修缮费等全部由房主承担;三是德国租房和买房享有的公共权益是等同的，只要居民合法纳税，就可以享有本地公共服务。当“适居性”和权益保障都到位了，租房可享受与买房一样的安全和稳定。

　　2、德国经验揭示我国住房租赁要解决三大“痛点”

　　从德国经验来看，我国培育和发展住房租赁要解决三大“痛点”。一则，要将住房租赁作为地方政府供给公共服务和公共产品的必选内容。首先，这就需要改变GDP导向的房地产发展模式，还原房屋居住和公共产品的基本属性、前置属性;其次，要加强各级政府公共财政建设，将新移民、新就业大学生的租房需求，视为公共产品，甚至是住房保障的一部分，纳入公共财政的范畴。这样，才能为增加租赁住房供应、打造低租金环境、加强中介监管，让租房者享有同等公共服务创造制度环境。

　　二则，政府公租等机构租赁必须要占到一定份额。前面所言，政府公租等机构租赁是降低租金、稳定供应和引导租赁市场的“压舱石”。目前，我国公租占比很低。“六普”数据显示，我国25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋来自私人出租住宅。2010年，基于北京租客的网调显示，租赁关系以个体房东直租为主，个体房东直租和个体二房东转租的比重超过80%;只有约6%的租赁住房来自机构出租，主要的机构出租是就业单位(4%)和房管部门(2%)。

　　我国机构租赁不足有三大原因，一是政府公租房供应少，带头作用不足;二是地价和财务成本高，相比开发和销售，租赁收益太低，流动性风险突出;三是无风险收益率太高。发展机构租赁，首先要强化政府的职能和带头作用;其次要去除经济对投资(特别是房地产开发投资)的依赖。投资是资金短期密集型的，投资依赖、房地产开发依赖下降了，资金需求下降了，无风险收益率也就下降了;最后，当无风险收益率下降，社会资金对有稳定长期可靠收益的租赁投资的兴趣就上升了，要借助于税收优惠、证券化或信托投资基金(REITs)因势利导。

　　三则，各级政府要从吸引和留住人口，“降成本”供给侧改革的角度，看待发展租赁市场的投入产出效应。在城市化“下半场”，进城人口、红利人口都在减少，哪个城市能吸引到人口流入，哪个城市的集聚效应就更大、竞争力就越强。衣食住行中住的成本最大，较低的居住成本，无疑是吸引和留住人口的利器。同时，房价和租金是国民经济的基础成本，也是人工、物流和仓储成本上升的罪魁祸首，各行各业都受到租金上涨冲击。近年来，我国实体盈利下滑，人工、物流和铺租高企是“帮凶”。德国“工匠精神”是锲而不舍的结果，但背后生产生活低成本的支持、社会保障对后顾之忧的免除是物质基础。发展租赁市场，对降成本和夯实社会保障大有裨益，也是产业转型的铺路石。

　　四、日本经验：公租房的过渡作用何等重要

　　日本与我国一样，受儒家文化熏陶，买房传统很重，崇尚置业才能安定的理念，政府也意图建设自有住房社会，促进中间力量壮大。但是，住房自有率在1958年达到71%后，日本居民买房比例迅速下降。城市化快速、房价暴涨的60～80年代，自有率降至59%，近一半人选择租房。另外，二战后，日本8000万人口中近1/4无房住，50年代开始，日本经历了快速的大城市化、重化工业发展，城市房屋极度短缺、房价上涨，80年代甚至经历了严重的楼市泡沫。

　　1、日本公租房供应的“三支箭”

　　但是，日本居民住房问题并不突出，这与二战后日本开启史上最大规模的政府主导型公租房建设密切相关。1951年，日本发布《公营住宅法》，面向所有生活和工作在本地区的低收入人群，由中央向地方补助，修建出租住房，覆盖地区月收入倒数25%的家庭。凡符合住房困难或收入限制的人均可申请，租金为同区域商品房租金的1/4～1/3。截至2003年，公营住宅共建设218万套，占全国住宅总量的4.66%，各地区差异较大，比如人口集中的神户市达到9.59%。

　　1955年，日本颁布《住宅公团法》，由国家出资75%、地方出资25%设立公团，在住房严重不足的大城市及周边兴建出租式公寓，面向大城市工薪阶层，提供低廉租金住房。公团成立之初，仅建设1.7万套公寓。60年代城市化高速推进时期，公团集中实施了两个“5年计划”，1966～1970年建设了35万套、1971～1975年建设728.4万套。其中，70%的房屋为出租住房。

　　截至2004年6月，住宅公团共建设公寓154万套，约占全国住宅总量的5%。除了公营住房和公团住房外，日本机构租赁住房“三支箭”的最后一支，就是包括提供给入会会员的公社住房、企业公寓在内的非营利机构租赁住房。为稳定雇佣关系、提高员工对企业的归属感和忠诚感，日本建立了强大的企业社会福利制度。60～70年代，拥有社宅和宿舍的企业开始增多。根据2007年的调查，提供补贴或租金的企业占比达到48.4%、提供社宅和宿舍的企业占比35%。

　　1945～1977年，日本新建的2854万套住宅中，由公营、公团、企业等政府或非营利组织建设的占31%，60～70年代占比超过40%，其中超过70%的用来出租。1968年，住房总套数和总户数开始平衡，加上随后的老龄化，新建租赁房屋减少，公租房开始对外销售。到1975年，日本实现一人一间房。目前，日本户均住宅面积96平方米，其中自有和租赁住宅户均面积分别为124平方米和46平方米。

　　2、日本经验揭示我国必须弥补政府公租的短板

　　人多地少、居住集中在三大都市圈，二战后和城市化时期住宅严重短缺，但日本实现了享受型的住房发展目标，这与其租赁住房的良好过渡不无关系。根据1951年发布的《公营住宅建造标准》，公营住宅多集中在轨道沿线，日照、通风、采光和私密性不亚于商品住宅;套内设备(给排水、煤电气等)、用房构成(卧室、厨卫)、儿童游戏场、会所及停车场等附属设施，都有严格的建造和面积标准。例如，主次卧不低于9和6.5平方米，小区须设总面积为每户6平方米以上的儿童游戏场等。

　　另外，租户退出时，要出资将住房的榻榻米、日式拉门的纸张全部更新，有损坏的要修复，恢复到入住时的状态方可退居。为此，租户需要10万～20万日元的费用。这一举措是为了让下一住户也能入住干净整洁的住房，也促使住户在居住过程中爱惜住房。当“适居性”和权益保障都到位了，租房可享受与买房一样的安全和稳定。日本的经验证明，在住房短缺和城市化快速推进时期，以政府和非营利组织为主，提供在质量和配套上等同于商品住房的公租房供应是何等重要。

　　城市化后期，尽管住房供求缓解，但大城市高房价是常态。2014年，东京圈内偏远区域一套70平方米的房子要4000万日元(320万人民币)，普通工薪年薪也才300万日元。考虑到每年的税费，日本居民宁愿租房以结余出小孩教育资金。因此，政府或企业租金补贴对于新市民也非常重要。

　　租赁的过渡作用，缓解了住房紧张，防止需求大规模入市和纵容炒作，保证了住房的原始属性，也降低了城镇化成本、用工成本，更是实现租售并举、居者有其屋和壮大中等收入人群的一招妙棋。目前，我国机构租赁仅占2%，具有先锋带头作用的政府公租仅占租赁供应的2%，这在当前高房价和高租金、人口向大城市集中、年轻人群收入水平低的背景下是远远不够的，短板必须要补上。