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日前，文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），就调动更多社会资源参与旅游业发展，探索推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制，提高旅游投资有效性和公共资源使用效益，建设一批旅游PPP示范项目作出全面部署。本文元立方金服将结合旅游领域PPP模式发展现状、特征、困难及解决对策做具体分析。

一、旅游业迎来“供给侧结构性”改革的风口，“全域旅游”站上历史新舞台

在中国经济发展进入新常态的今天，旅游成为社会投资热点和最具有潜力的投资领域。旅游投资正成为旅游业供给侧结构性改革的重要突破口，预计2018年旅游直接投资将超过1.5万亿元，同比增长20%以上。首先，从国家宏观角度分析，国家鼓励旅游领域重点开展供给侧结构性改革，鼓励全域旅游发展。近年来，旅游业供给侧结构性改革以全域旅游为总体战略，在满足大众旅游需求方面取得重大的阶段性成就。全域旅游的加快推进，吸引了各类社会资本、民营企业加速投资旅游业。其次，从开发商角度分析，旅游业投资主体趋于多元化。根据《2016年旅游投资报告》显示，全国旅游投资延续了民营资本为主、政府投资和国有企业投资为辅的多元主体投资格局。民营企业投资旅游业7628亿元，占全部旅游投资的58.7%，投资热点从房地产业向旅游综合体及文化旅游转变。政府投资和国有企业投资分别为2484亿元和1945亿元，分别占全部旅游投资的比例为19.1%和15%。由此我们可以看出，旅游业已站上投资的风口。最后，从资金端口分析，私募和信托逐步占据旅游业融资市场。根据国家旅游局数据中心提供的数据，2017年上半年，国内旅游人数为25.37亿人次，收入达2.17万亿元，分别同比增长13.5%和15.8%。文化旅游保持较快发展可见一斑，资金需求也较为强烈。2017年，文化旅游业流入资金1014.30亿元，占比19.33%，为融资规模过千亿元的两个文化及相关产业领域之一。2017年，文化旅游业在资本市场上表现活跃，私募、信托渠道，资金流入规模不相上下，各为69.95亿元、69.77亿元，分别占比6.90%、6.88%。由于文化旅游具有资源消费低、综合收益好等特点，因此融资具备极大的发展空间。

二、国家政策大力鼓励在旅游业开展PPP模式

近年来，我国旅游产业社会综合效益更加凸显，旅游产业的经济效益得到大幅提升，旅游业的发展愈发受到政府高度重视。今年4月份，财政部联合文化、旅游部发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，鼓励在旅游领域开展PPP模式，促进旅游业发展。无论是从中央层面，还是地方政府层面，出台了一系列鼓励旅游业发展的相关政策，下面我们根据网络公开资料进行详细梳理。三、中国旅游领域PPP项目发展特征

截至2017年6月末，国家PPP示范项目共计700个，投资额1.7万亿元，其中，已签约落地495个，投资额12,390 亿元，落地率71.0%。国家PPP示范项目中,旅游类项目15个，占比2.1%，落地7个，占比1.4%。国家PPP示范旅游项目包括湖南省4个、云南省3个、福建省和贵州省各2个、江苏、广东、江西、青海各一个。这些项目投资总额的最大值为599,574万元，最小值为15,000万元，均值为151,382万元；在回报机制的设计上，66%的项目采用可行性缺口补助的回报机制，34%的项目采用使用者付费的回报机制；在合作期限上，分为10～35年不等；而在采购社会资本的方式上，公开招标和竞争者磋商几乎各占一半；在项目具体的运作方式上，除个别项目采用“移交-经营-移交（TOT）”和“建设-拥有-经营(BOO)”以外，67%的项目选用“建设-经营-转让（BOT）”的方式进行建设。

通过对全国旅游PPP示范项目和入库项目的分析，我们发现：第一，旅游项目在整个项目库中所占的比例不高。无论国家PPP示范项目，还是入库项目，旅游行业公司所占的比重都比市政工程、交通运输和城镇综合开发项目低很多。第二，各地区对旅游项目采用PPP模式的认识存在差异，省级之间的差异很大。第三，旅游项目集中在旅游配套设施和文化旅游两个子版块。

三、PPP模式在旅游业运用的困难

据统计数据显示我国的社会资本总量多达 30 万亿，而旅游景区开发又面临着融资难，如果能够将二者结合，既解决了社会资本投资渠道问题，又解决了景区开发建设的资金问题，是一种双赢的结果。然而在实操过程中，PPP模式在旅游业的运用遇到了不少阻力。

政策和法规不够健全

依法依规运行是景区 PPP 模式的根本，是确定景区 PPP 模式是否合法的根本依据。虽然《旅游法》有涉及旅游景区的章节，但毕竟不是专门针对旅游景区的法律法规，在景区投融资运作方面还是有未涉及的问题，比如，PPP 模式涉及景区所有权与经营权的问题，《旅游法》并未做出明确的规定，这也导致景区 PPP 模式缺乏相应的法律法规作保障。

地方政府契约意识有待加强

地方政府主推 PPP 模式是因为一些本应该由政府负责的公共产品或服务，由于政府财力有限不能满足社会公众的需求，政府通过引进社会资本的参与，让渡经营管理权的方式给予投资机构回报。政府、旅游景区、社会投资主体三者究竟谁是开发主体没有明晰，政府过多行政意愿干预景区的开发，会导致一些矛盾激化，进而影响旅游景区开发的进度，因此，政府诚信关系景区 PPP 模式的成败。

融资风险预警机制不健全，资金退出渠道单一

旅游PPP项目投资规模大、期限长、回报率较低，对中长期融资需求强烈。目前参与PPP项目的融资工具，既有银行贷款、银行理财、保险资金，也有债券等。这些融资工具的期限通常为5～10年，保险资金相对较长，但融资要求较高，一般项目无法满足条件。此外，在目前的景区 PPP 融资过程中，为了能够吸引社会资本投资景区，对项目风险、资本风险等把关不严，特别是景区投融资分险预警机制不健全，使景区 PPP 融资存在一些风险隐患。景区 PPP 融资处在高风险运营状态，一旦某个环节出现偏差，将给景区带来毁灭性灾难，风险控制系统影响 PPP 模式的运营程度。

四、解决对策

加强并完善景区相关制度

旅游PPP项目比传统政府采购行为更加复杂，涉及到财政、投融资、招投标、公共产品和服务的提供等多方面的工作，而这些工作中的责任和义务都通过一系列的法律文件规定，需要有专门针对PPP项目的规章制度作为引导，因此成熟完善的制度环境对旅游PPP项目的实施起到关键作用。加强景区相关制度和完善体制可以有效的检查到风险的发生，进而使风险降到最小。景区 PPP模式就可以对景区的风险进行提前的预警，使我们能够在最快的时间找到相应的解决方式，最大程度的降低风险带给旅游景区的危害。

合理的利益分担机制

明晰旅游景区投融资利益分配机制，建立景区经营管理的现代企业制度是一条可行道路，而且也将成为未来景区开发与建设的发展趋势。在旅游PPP项目的成功实施中，需求风险和政治风险的配置问题比较突出。探索景区混合所有制发展模式，打破景区国有资本比重偏大的现状，建立更有利于景区开发与建设的所有制结构，确立符合市场规律的激励制度和利益分配机制，调动各方的积极性参与景区的开发与建设，进而使景区形成一种良性循环的可持续发展。

建立健全景区融资风险预警机制

建立健全旅游景区融资风险预警机制最重要的是实现 PPP 项目的风险动态管理。要将 PPP 项目的风险监控贯穿于项目建设的全过程，通过实时采集景区 PPP 项目各个运行阶段的数据，及时发现景区 PPP 项目实施过程各阶段可能存在的问题，同时根据景区 PPP 项目各阶段的要求、重点、难点确定风险预警的侧重点，明确参与各方在风险预警机制的职责，提前预判景区 PPP 项目的风险，采取有针对性地措施。此外，要加强对融资部门人员的素质培训。通过引进专业的PPP工作人员或团队，完成项目工作，可以有效减少在融资过程中因为人为原因造成的风险伤害。