“一房两权”抵押贷款的“开化实践”

　　近年来，浙江省开化农信联社（以下简称“开化联社”）在“一房两权”（农房财产权、土地承包经营权、公益林收益权）融资，有效盘活农村产权，缓解“三农”资金短缺和融资难矛盾方面，进行了有益的实践和探索，效果初步显现。但由于受现行法律及配套政策缺失等因素制约，“一房两权”业务深度和广度均较为有限，亟待营造合力加以推进。

　　开展“一房两权”抵押贷款的进程及基本情况

　　2014年4月20日国务院办公厅在《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17号）中提出要创新农村抵（质）押担保方式，制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，扩大林权抵押贷款规模，慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。与此同时，《浙江省人民政府办公厅关于在开化县开展重点生态功能示范区建设试点的通知》（浙政办发[2014]7号）提出，加强要素保障，引导金融机构加大对国家公园建设的支持力度，探索生态公益林林权抵押制度创新，开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点。为此，开化联社探索“一房两权”融资业务创新，着力盘活农房和土地承包经营权，切实提高涉农主体的融资能力，加快推进城乡一体化建设，支持开化县打造“两美”国家公园。

　　自试点以来，开化联社为开化县德月茶叶专业合作社等新型农村经济主体办理了4笔总金额80万元的农房抵押贷款业务；为开化菁山农业开发有限公司办理了首笔以公司382亩农村土地承包经营权作抵押金额50万元的贷款；为杨林镇东坑口村办理了金额10万元的公益林收益权质押贷款。

　　存在的问题和制约因素

　　法律层面存在障碍。目前，法律法规对“一房两权”抵押的约束主要存在于农房抵押贷款领域，一是《担保法》第37条和《物权法》第184条均明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，导致农房抵押时无法办理土地使用权抵押登记，只能办理房屋所有权抵押登记，抵押的法律效力不足。二是《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，即在农村实行“一户一宅”的政策，导致农房流转处置面临对象制约。三是《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）强调“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”，在很大程度上限制了农房流转范围。这一系列法律法规的制约条款导致农房抵押贷款业务缺乏有效的法律支撑。

　　另外，从抵押产权的法律属性看，也存在着一些瑕疵，以农村土地经营权为例，农村土地经营权本质上是一种所有权和使用权分离的特许经营权，是一种无形资产，其抵押的前提条件是权利必须是完整的、稳定的，这依赖于农业经营主体与农户之间长期、稳定的租赁关系。然而在目前的实际操作中，土地流转租金大多采用一年一付的方式，导致抵押权利稳定性较差，影响抵押价值的认定和实现。对银行来说，租金一年一付将产生合同违约风险，对贷款到期偿还带来较大不确定性。对农户来说，一方面影响抵押价值的认定；另一方面造成资金需求期限与抵押期限不匹配。如果树、林木、休闲农庄等的产出期限往往要几年，而农信联社按照租金支付周期发放一年期贷款，不仅贷款额度较低，经营者在贷款到期时还会面临还贷难题。

　　确权登记进度受阻。确权登记是农村产权抵押的前提，虽然目前已不同程度地推进农房、土地经营权等确权登记工作，但由于农村产权登记长期处于空白或模糊地带，权属界定交织不清、历史遗留问题复杂，确权登记涉及多方利益，导致确权登记进度受阻。比如，在农房确权登记上，由于农村住房普遍存在违章违建等历史遗留问题，许多农村房屋未办理产权证登记或产权凭证不完整，一些农户担心确权后未建房屋将被拆除，一些农户担心农房登记后在城中买房受到限购、限贷等政策限制，主动申请发证的意识不强。

　　产权流转的市场基础尚不稳固。一个成熟高效的产权流转市场有利于防风险、再流转和价格发现，但这最终要靠市场机制来实现，成熟的产权流转市场应至少符合三个标准，一是农户居主体地位。土地是否需要流转，需要采取何种形式流转以及流转方向等，均应出于农户自身意愿。二是流转价格市场化。土地流转价格的确定应充分遵循流转市场的价值规律，可随市场行情调整流转价格。三是流转信息顺畅。有完善的中介、信息、调节等服务平台，交易主体能较充分地掌握交易信息。以土地承包经营权流转为例，该项工作缺乏多元化、竞争性的交易中介组织，导致土地流转供求信息不足，信息获取渠道不畅，交易只能在小范围内进行，与成熟高效的市场差距较大。

　　科学合理的价值评估体系尚未建立。对农村产权的价值评估是抵押贷款的关键环节，是体现和衡量经营权交换价值的基础。但由于长期以来对农村产权流转的限制，其市场价值的评估没有相应的制度规则，缺乏统一的标准，也缺乏专业的评估机构和评估人员。比如，在农村土地经营权评估上，土地经营权的价值评估停留在以同类土地价格为基础、抵押双方协商确定的方式。在目前评估实践中，一般以普通粮食产出为标准，没有考虑影响土地经营权价值的多种自然和社会因素，导致土地经营权价值被严重低估。因此，针对评估价值较低的问题，目前实际操作中一般都将地上附着物捆绑抵押并计入评估价值，但从法律意义上看，土地经营权是使用权，而地上附着物则是所有权，捆绑评估并抵押的方式没有真正体现土地经营权的市场价值。又如农房价值评估，由于农房分布范围广，地理位置、交通条件、发展状况千差万别，加之农房未形成完善的交易市场、交易不活跃，缺少参照物等，给农房价值评估造成了不确定性。

　　缺乏市场化的风险补偿机制。目前，开化联社虽未发生“一房两权”抵押贷款的不良处置，但是由于“一房两权”抵押贷款的特殊性，如若处置，在很大程度上要依赖政府财政保障和政府部门协调，缺乏市场化的风险防范和处置机制。如农房抵押贷款，由于其土地的特殊性，决定农房处置时只能在本村或本镇范围内的农户之间开展。同时，当前农村“一户一宅”的农房管理模式，房屋被处置农户将失去栖身地，这些都影响了农房的处置。受农房处置难等特殊性影响，农房抵押贷款相比商品房抵押贷款业务而言风险度较高，且由于单笔贷款额度较小，其收益也较低。在目前缺少风险补偿机制的情况下，商业银行自然要提高门槛。

　　政策建议

　　完善相关法律制度。尽快修改完善现行《物权法》《土地管理法》《担保法》《农村土地承包法》等相关法律法规，或在短期内无法改变《担保法》、《物权法》等相关法律法规的情况下，司法部门可以通过出台条法解释、最高人民法院可以出台指导意见，各地政府在试点地区也可出台地方性法规，帮助农民和金融机构的农房抵押贷款有政策保障。

　　完善配套机制建设。着力加强对农村产权确权、登记、流转等机制建设，加强对流转市场的政策引导，通过财政激励、补贴、保险等配套政策，激发农村土地经营权、农村住房、农村集体股权等流转的积极性。着力建立健全市场化的农村产权交易和流转机制，充分发挥市场的主要作用，不断完善信息发布、价格发现、交易撮合等市场机制，扩大流转范围，培育多元化的农村产权投资者，提高农村产权的流动性。着力建立健全市场化的抵押物评估和处置机制，不断完善农村产权抵押贷款运行机制。

　　创新多种贷款模式。在抵押物处置市场化机制尚不完善的情况下，应鼓励金融机构采取灵活多样的方式开展农村产权抵押贷款创新，如将农村产权抵押与信用评级、保证、政策性担保、财政风险补偿等多种增信方式相结合，逐步积累创新经验。同时，着力引导多元化的金融机构进入农村金融体系，逐步建立贷款、信托、债券等多元化的农村产权抵押融资机制，不断丰富“三农”融资渠道。