历沧桑风雨与时代同辉——改革发展中的中国政府债券

历沧桑风雨与时代同辉——改革发展中的中国政府债券

2020年12月8日，中国国债协会联合中国工商银行、中国农业银行、宁波市财政局在宁波市召开“新格局下国债可持续发展研讨会”。宁波。本次会议的主题是“主播优质服务双循环”。财政部原部长刘仲礼在会上发表了题为《历经沧桑的辉煌——改革发展中的中国国债》的主旨演讲。发言材料如下。

历经风雨沧桑，与时代同荣

——改革发展中的中国国债

（2020 年 12 月 8 日）

刘中立

长期以来，发行好、用好、管好国债，是财政工作贯穿我国??经济建设各个阶段的重要任务。当前，我国经济已进入“双循环”发展新格局，即将进入“十四五”发展新阶段。这对国债工作提出了更高的要求。

在这里，我主要谈三个方面：一是国债改革发展伴随着我国经济建设的各个阶段；二是随着我国经济体制转型，国债的经济社会功能不断深化和演变。新格局下，要更加注重高质量利用和发展。具体来说，要抓住稳宏观、补赤字、强法制、讲效率、防风险、可持续六个重点。

一、风雨兼程，国债在变局中发展

（一）国债“四步走”发展历程

国债的发展可以概括为“1950年代起步较短——80年代升级进步——1990年代步伐积极快速——21世纪大步有序”四个发展阶段：

一是国债“短启动”阶段。新中国成立之初，为弥补财政赤字，医治战伤，恢复和发展经济，1950年中央政府共发行实物债券1.48亿分，其中是我国国债的由来。“一五”期间，我国从1954年到1958年共发行了5期国民经济建设债券，总额达30亿元。但随着国民经济的复苏，上述债务偿还完成后，暂停发行国债。从1968年到1980年的十几年间，我国一直处于“无内债外债”的状态。

现阶段，我国实行高度集中的计划经济体制。宏观调控主要依靠国家计划。金融的重要目标是实现收支平衡。发债只是特殊情况下的应急行为。但这个短暂的开始是一个了不起的壮举。

二是国债“升级进步”阶段。改革开放后，为调动各方积极性，国家在20世纪80年代初对企业实施了减税、放权、分红等一系列措施，进而演变为“承包经营”责任制。” 中央向地方放权，在行政关系上，实行内容不同的“大合同”。但“大合同”的副作用是“盈不盈亏”，导致财政收入同比下降，出现巨额赤字。多次向央行“借”来弥补，但这不是长久之计。伴随着这个过程，国债又一次走上了历史舞台。1981年，我国重启国债发行。

80年代国债工作的重点是“发行”，取得的成果主要有两个方面：一是摒弃“零债务”概念，国债发行常态化。推进改革开放需要大量的建设资金，大规模的权力下放和利益下放给中央财政造成了压力。在赤字问题持续得不到解决的情况下，我国并没有被“零债务”旧概念所束缚，将举债发展经济的行为常态化。、社会稳定提供资金和空间。二是前期以行政管控保障发行，后期适时向市场化方向演进。国债发行主要以政治动员和行政拨款为主，禁止自由买卖，保证了80年代初期国债资金的顺利募集。到80年代末，长期国债的弱势和变现能力出现，我国恰逢其时发生了变化。1988年开始进行国债流通转让试点。1991年，开展国债承销承销业务。国债一级市场和二级市场逐步建立。长期国债弱势、变现无力的出现，我国恰逢其时发生了变化。1988年开始进行国债流通转让试点。1991年，开展国债承销承销业务。国债一级市场和二级市场逐步建立。长期国债弱势、变现无力的出现，我国恰逢其时发生了变化。1988年开始进行国债流通转让试点。1991年，开展国债承销承销业务。国债一级市场和二级市场逐步建立。

三是国债“主动快步”阶段。1992年，党的十四大正式确立了我国社会主义市场经济体制的改革目标，明确了市场在资源配置中的基础性作用。1995年《央行法》规定财政不得向央行透支，国债成为弥补赤字的唯一手段。在此背景下，国家债券发行规模从1993年的300多亿元急剧增加到1994年的1000多亿元，并于1997年前后建立了现代国家债券市场体系。

一级市场发行模式不断创新，国债品种日益丰富。1991年，国债承销承销标志着一级市场的建立；1996年，国债招标发行真正实现了市场化。招标发行大大提高了发行效率，能够反映市场对利率的预期，促进一二级市场的衔接，成为国债发行最重要的创新。同时，财政部新发行记账式国债和储蓄式国债，推广国债无纸化，构建3个月至10年期国债期限，

二级市场上，汇市活跃，出现国债衍生品。1990年至1992年，沪深证券交易所和武汉国债交易中心相继成立，为国债交易流通提供了重要平台。国债交易量大幅增加，市场中介机构蓬勃发展。全国统一流通市场建立后，国债成为金融市场优质投融资工具中国债券市场：30年改革与发展，并衍生出国债回购、组合凭证、国债期货等新工具。

四是国债“有序迈进”阶段。1998年亚洲金融危机后，国债市场化体系建设不断推进，管理机制更加灵活，宏观调控功能逐渐凸显。具体表现为：

一是多渠道、透明、多元化的国债市场机制不断完善。形成了以银行间市场为主体，交易所和场外债券市场并行发展的格局。做市商制度的建立，增加了市场流动性；定期发布国债发行方案的信息披露机制稳定了市场预期；15-50年期长期国债的发行，进一步实现了期限品种的多元化。二是实行“国债余额管理制度”。2006年实施的国债余额管理制度，有利于财政部积极控制债券发行节奏，发行更多的短期债券，降低融资成本；便利央行开展公开市场操作，促进财政政策和货币政策的协调配合；流动性推动了国债收益率曲线的改善。第三，国债成为积极财政政策的有力工具。1998年，在亚洲金融危机蔓延的情况下，我国增发1000亿长期建设国债和2700亿专项国债补充四大国有银行资本金，增强了银行抗震能力。抵御风险，有力拉动经济增长。2008年国际金融危机爆发后，次年国债发行规模超过1.6万亿元，同比翻番。

国债“短起步-升级-积极、快步-有序”四步发展历程，反映了我国经济建设由弱变强的奋斗历程，与社会主义国家深化改革相结合中国特色的市场经济体制。变迁的历史值得铭记。

（二）地方债“开前门堵后门”的过程

地方债的雏形也诞生于建国初期。1950年东北地区用于生产建设的贴现公债是最早可追溯的来源。1958年，我国正式立法发行地方经济建设债券，对加快地方工农业生产建设起到积极作用，1962年停止发行。

20世纪80年代，国债发行重新启动，地方债发行被禁止。政府担保贷款、国企内部债等“准地方债”相继出现。1994年，我国将“地方政府不得发行地方政府债券”写入《预算法》。1995年《担保法》还明确禁止政府部门提供担保贷款，以防止过度举债。同时，1994年分税制改革后，中央通过转移支付、税收返还、国债转贷等方式，向经济薄弱地区提供大量建设资金，实现财政平衡。国家。然而，

真正的地方债出现在2009年，2008年金融危机后，国务院特批地方政府发行2000亿元债券，正式拉开了地方债发行的序幕，走上了规范的“开放”之路。前门堵后门”。在经历了“代还”、“代还”、“自??发代还”的做法后，我国在2015年新《预算法》中，赋予地方政府节制的权利。举债融资，正式建立“借、用、管、还”统一的地方债务管理机制。

目前，地方政府债券已成为我国债券市场最大的债券品种，存量占比超过22%。在承销团组建、登记托管、交易流通等细节上，充分借鉴国债经验，继续朝着公开透明、市场化方向改革。

二、国债功能逐步丰富

回顾历史，国债的经济社会功能随着我国经济体制的转型不断深化和演变。

（一）国债功能随着市场经济体制的建立而丰富

国债的功能已经从计划经济体制下的单纯弥补财政赤字、保证财政收支平衡，演变为社会主义市场经济体制下重要的财政政策工具。具体来说：

就宏观调控功能而言，国债是财政政策和货币政策之间的重要纽带。国债同时具有财政和金融属性。财政部门通过调控国债发行规模和期限结构，实现财政扩张或收缩；央行在公开市场买卖国债，吞噬基础货币，实现货币供应量的调节。国债将相对独立的财政和货币政策紧密结合，形成政策合力，这在我国应对金融危机和疫情冲击的成功案例中得到充分体现。

从经济功能上看，国债是保障经济稳定和高质量增长的有效手段。将国债资金用于财政支出可以产生较大的乘数效应，从而有效拉动内需，保障经济平稳增长。国债投资是民间投资的“风向标”，可以引导产业结构优化，促进区域协调发展。国债投资于基础设施建设、高新技术、教育医疗等关系国计民生的重要行业，可以为经济发展扫清障碍，为全社会营造高质量发展环境。

从社会功能上看，国债是维护社会稳定和可持续发展的有力举措。关于2020年抗疫专项国债投资，财政部明确指出，“各地可在分配额度内按一定比例储备机动资金，解决特殊困难时期资金急需”。基层。” 将国债资金用于贫困人口基本生活补贴、企业稳岗补贴、重点企业贷款贴息等，虽然不会带来直接的经济效益，但可以保障人民群众的切身利益，维护市场主体，维护市场主体利益。维护社会稳定是经济健康发展的基本前提。

就金融功能而言，国债是金融市场的优质资产和定价基准。国债具有无信用风险、市场认可度高、流动性强等特点，是不可或缺的优质金融资产。此外，国债还肩负着为金融市场定价提供基准的重要使命。党的十八届三中全会决议明确提出，要“完善反映市场供求关系的国债收益率曲线”。我国在这方面做出了重要努力，取得了一定成果。三个月期国债收益率成为人民币在国际货币基金组织特别提款权货币篮子中的代表利率。但客观地说，构建完善的国债收益率曲线是一项系统工程，需要长期探索的准备。

（二）地方债功能在规范管理下发挥作用

随着地方债标准化建设的不断推进，为提供合理的融资渠道、服务地方实体经济、促进金融市场建设发挥了积极作用。具体来说：

从财政功能上看，地方债是筹措建设资金的重要途径。2015年至2019年，地方政府“开门红”累计发行地方债22.8万亿元，其中新增发债8.6万亿元。特别是2019年6月，政策允许专项债券作为重大公益项目的资金来源，积极鼓励金融机构提供配套融资支持，明确“专项债券+市场化融资”的组合融资方式，有效保障基础设施、公共服务领域等重大公益项目建设的资金需求。

从经济功能看，地方债是稳增长、降成本、调结构的重要力量。2015年以来，新发地方债增速保持高位，年复合增长率达48.1%，对保障财政支出、促进地方经济增长发挥了重要作用。地方债券的发行也大大降低了地方政府的融资成本。2015年以来，地方债平均发行利率约为3.5%中国债券市场：30年改革与发展，远低于以往以非政府债券形式融资的成本。随着发行规模的不断扩大和使用效率的不断提高，地方政府债券也有力支持了重大战略和重点领域项目建设，

从金融功能上看，地方债是防范和化解金融风险、优化市场结构的必要手段。截至2019年底，我国通过发行地方债券置换存量政府债务超过12万亿元，将部分低信用、高风险的地方融资平台债务转变为高信用、低风险的“银行侧债券”，有效化解潜在金融风险，提升金融机构资产质量。同时，地方政府债券规模逐步扩大，品种和期限结构不断丰富，促进了债券市场结构的优化和多层次市场体系的完善。

当然，地方政府债券作为一个年轻的债券品种，在我国社会主义市场经济的发展道路上还有很长的路要走。特别是要在加快建立“借、用、管、还”全过程监控机制方面做足功课，始终注重效率、风险防范和可持续性。

三、继往开来，国债要服务新形势

在“双循环”新格局和“十四五”新阶段，我国国债如何实现高质量发展？如何更好地支撑中国经济走向新的未来？我认为还有很长的路要走。

（一）新格局下国债发展需要考虑的三个方面

对于国债，一是不断提高宏观调控能力。“十四五”规划纲要指出，要把财政政策和货币政策作为完善我国宏观经济治理的主要手段。国债兼具财政和金融属性，在宏观调控体系中具有特殊的地位和作用。新格局下，如何更好发挥国债对财政货币政策的承上启下作用，发挥协同效应，值得我们进一步思考。

二是正确看待财政赤字。弥补赤字一直是国债的重要功能。2020年之前，我国赤字率一直控制在3%以内，今年受新冠肺炎疫情影响仅提高至3.6%。需要思考的是，严控赤字能否适应新格局下消费拉动的内需循环，能否满足公共服务均等化和中国少子化带来的公共支出扩张需求。老人。

三是全面加强法制保障。目前，我国仍将1992年颁布的《国债管理条例》作为国债最高级别的法律文件。受客观环境的限制，很多规定已经不适应当前的需要。一方面，立法缺失不利于金融监管，容易出现监管重复、监管空白、监管套利等问题；另一方面，也阻碍了政府债券的功能发挥。“十四五”规划纲要提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，加强国债立法势在必行。

（二）新格局下地方债发展应把握三大原则

就地方债而言，一是不忘债务本质，注重效率。在思想根源上，地方政府要摒弃急功近利的政绩观念，始终绷紧“还债”的思想这根弦，尊重市场规律，讲究标准。在举债过程中，要注重论证，科学决策。特别是常规上只能增加不能减少的刚性支出，更要着眼长远、综合考虑。同时，既要兼顾经济效益，又要兼顾社会效益，不容忽视。在操作流程方面，

二是做好全程监控，防范风险。近期，一些地方发生了大型国有企业债券违约事件，地方政府拖欠民营企业巨额建设资金事件，引起了我们的高度重视和警惕。最重要的措施是加快建立地方债“借、用、管、还”全过程监控机制，特别是专项债要一一监控，确保到时还款。到期的。同时，要完善信息披露机制，加强地方债券信用评级市场的规范管理。

三是着眼长远，确保债务可持续发展。2019年，我国地方政府综合负债率为82.9%，低于国际通行的100%-120%的标准，但仍有部分省份超警戒线，区域性风险有所缓解。裸露。受疫情影响，2020年我国整体地方债务率有望接近100%。“十四五”规划纲要指出，要“遵循国际惯例和债务可持续性原则，完善多元化投融资体制”。这就需要我们保持长远眼光，科学设计地方债券发行方案，优化地方政府债券期限结构，